围绕“十五五”时期中国自主发展和提升全球竞争地位的现实需要，工业发展需要把握好五个总体定位：一是确保工业保持一定规模和比重；二是加快推动工业成为中国最具国际竞争优势的产业之一；三是进一步发挥工业为新技术、新产业、新模式等创新活动提供重要载体的功能；四是进一步发挥工业在带动相对落后地区经济发展中的积极且不可替代的作用；五是进一步发挥工业提高人民收入的关键支撑作用。
面对百年未有之大变局，“十五五”时期中国工业要以总量稳定增长，创新能力稳定提升和产业安全有效保障为目标，完成工业增长模式由投资驱动向创新驱动、由高速增长向高质量增长的路径转换。要以深化供给侧结构性改革为突破口，以更高水平的市场机制建设和更加有效的新型举国体制为核心，充分激发市场主体的创新创业创造活力，充分释放工业高质量发展的制度机会、技术机会和需求机会，在新兴产业领域形成能够构筑竞争优势的原始创新能力，在传统产业领域形成有效对抗全球保护主义和产业替代的效率优势，为中国式现代化提供强大的物质支撑。
“十五五”时期是中国工业由大变强的关键时期，为实现工业强国的目标，需要着力推动新型工业化进程， 大力发展工业新质生产力，完善现代化工业产业体系， 夯实产业转型升级核心能力，推动工业高水平对外开放， 共同构筑应对新挑战和把握新机遇的能力。
一、深入推进新型工业化
第一，优化政策环境，激活市场活力和企业内生动力。要强化竞争政策在政策体系中的前置作用和基础性地位，为各类企业公平竞争提供稳定预期，尤其要通过提高知识产权保护法律法规的实施效率，维护公平竞争环境，倒逼战略性新兴产业和未来产业以创新驱动发展。要进一步明确产业安全政策和竞争政策相对于一般性产业政策的“上位政策”地位，界定产业发展政策制定和实施部门、产业安全管理部门与竞争政策实施部门之间的权责界面和工作接口，使发展目标与安全目标达到综合优化与合理兼顾，避免政策实施中的目标冲突、相互掣肘和合成谬误。
第二，筑牢体制长板，发挥新型举国体制和地方创造活力双重优势。中央层面实施新型举国体制要更加聚焦，确保在恰当的新型工业化阶段，对全产业链进行全局协调，使其成为有效市场的重要补充。特别需要加强各政府部门的沟通协作，加强顶层设计和总体规划，强化评估、弱化过程监管，建立更加扁平的新型举国体制组织实施机制。此外，充分发挥地方政府的创造性和积极性，在深化财政税收体制改革的基础上，强化地方政府的创新绩效考核，从根本上引导地方将产业政策聚焦于原创性、颠覆性技术创新及其产业化应用，约束扭曲性生产投资的空间，避免陷入 “重复引进”和“产能过剩”的“内卷式竞争”怪圈。
第三，引领示范发展，加快推动高成熟度领域的产业化进程。要发挥工业规模和体系优势，加快推动技术成熟度高、市场准备充分、产业关联度强的新兴领域大规模产业化，形成新型工业化的示范场景和代表产业，推动全社会增强信心和期待，短期带动投资、提振消费，长期牵引产业链关键核心技术突破，并以此为抓手引领新型工业化发展。
二、大力发展工业新质生产力
第一，系统布局重点领域关键核心技术攻关。充分发挥新型举国体制优势，围绕事关加快发展新质生产力的关键领域和关键技术，加强全产业链谋划和中长期系统布局，一体化推进关键核心技术攻关、迭代应用和生态培育；制定工业领域推动新质生产力加快发展的科技创新图谱，从需求牵引和技术推动双向发力，健全“揭榜挂帅”等机制，集中优势资源推进重大战略性技术和产品攻关突破；大力支持基础研究，加强原创性、引领性科技攻关，推动新质生产力加快发展。
第二，加快培育壮大新能源、新材料、先进制造、电子信息等战略性新兴产业集群，夯实未来产业竞争新优势。重点推进政策支持、要素配置、服务监管等关键环节的体制机制改革，构建灵活高效、精准可持续的产业发展政策环境。应更加注重发挥市场在技术研发方向、路径选择和创新资源配置中的决定性作用，强化企业在产业创新生态中的核心地位。支持企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化 的主导力量，加快建设一批在核心技术突破、系统集成创新、数字赋能制造等方面具有突出能力的数字创新领军企业和专精特新企业梯队成长。通过“政策引导 市场驱动”双轮联动，为战略性新兴产业加快实现规模化、生态化、高端化发展创造良好条件，推动其成为构建现代化产业体系、实现新质生产力跃升的重要支撑力量。通过构建高效的科技成果转化机制、创新型企业主导的应用生态系统和多元主体参与的协同创新平台，加快催生一批具有自主知识产权、产业化潜力强、市场前景广阔的新技术、新产品和新业态，全面塑造战略性新兴产业蓬勃发展的新局面。
第三，面向科技革命和产业变革的前沿方向，积极构建涵盖生成式人工智能、人形机器人、下一代通信技术、元宇宙、量子信息、深海空天开发等领域的未来产业生态体系，抢占未来发展制高点。加强形势研判与趋势洞察，前瞻布局“未来智力、未来生产、未来算力、未来商业”等关键领域，对标全球科技和产业创新最前沿，围绕引领性技术和场景系统布局。坚持重点突破与有序推进相结合，围绕人工智能、元宇宙、量子信息等潜力较大的重点“赛道”，率先布局一批典型应用场景和融合试点，加快内容创作、平台搭建、硬件支撑等核心能力体系建设，推动未来产业从技术原型 向场景应用、从单点突破向系统集成跃升。通过强化生态构建、场景牵引和集群培育，加快形成一批代表新质生产力的未来产业链和产业集群，切实将其打造为带动实体经济高质量增长的新引擎，赢得全球产业竞争的战略主动。
三、不断完善现代化工业体系
第一，坚持体系完整性导向，加强重点产业链薄弱环节补链强链和推动上下游协同发展。要坚持现代化产业体系建设的完整性导向，围绕制造业核心环节和战略性重点领域，聚焦关键基础零部件、先进基础工艺、关键原材料、产业软件等“卡点”问题，加强重点产业链薄弱环节的补链、强链、延链、固链，夯实自主可控的产业根基。推动产业链上下游、左右端协同发展、错位布局与集群耦合，促进龙头企业牵引、中小 企业配套、科研机构赋能，构建链条紧密、运行高效、抗冲击能力强的产业生态体系，不断提升现代化产业体系的系统性、韧性和竞争力。
第二，加快关键核心技术攻关，推动传统产业数字化转型与高端化升级。聚力突破制约高质量发展的关键核心技术，统筹推进基础研究、工程化验证与产业化落地一体化攻关，强化原创性、引领性技术的策源能力。加快推动传统产业的数字化转型、智能化改造与高端化升级，深化新一代信息技术与制造工艺、产品设计、生产流程的融合，以深度数实融合全面提升产业的技术含量、附加值和国际竞争力，推动中国制造迈向价值链中高端。
第三，提升产业链供应链安全水平，构建具有全球竞争力与抗冲击能力的产业生态系统。强化产业链供应链韧性，统筹高质量发展和高水平安全，着力提升关键环节自主可控能力，防范“卡脖子”风险，增强产业体系对外部冲击的抵御能力与自我修复能力。 加快构建开放协同、风险可控、具有全球竞争力的现代产业生态系统，推动“链主企业 配套企业 技术平台”深度协同，提升全链条协作效率与资源配置能力，打造支撑新质生产力持续跃升的坚实基础。
第四，以战略性新兴产业和未来产业为牵引，强化对产业链关键环节、核心技术和新兴业态的系统布局，推动传统产业与新兴产业协同演进和深度融合，持续增强产业结构的韧性、灵活性与前瞻性。通过培育一批具有自主创新能力、生态整合能力和国际竞争力的产业集群，打造技术迭代快、抗风险能力强、结构升级快的现代化产业体系，为新质生产力持续发展提供坚实支撑。
四、夯实产业转型升级核心能力
第一，增强把握新一轮工业革命机遇的战略能力。前瞻性布局前沿科技与未来产业，聚焦人工智能、量子信息、生物制造、先进材料等关键领域，加快原始创新突破，夯实高端制造发展的科技基础。深化国际科技合作，积极融入全球创新网络，拓展与发达国家在基础研究、技术攻关、成果转化等方面的协同合作，逐步改变当前处于价值链中低端的技术分工地位。通过推动技术市场制度创新，建立高效对接多方供需的世界级技术交易平台，提升技术成果流动效率和市场化水平。
第二，提升发展动力平稳转换的能力。要加快构建高效畅通的国内国际双循环格局，完善要素流动机制、市场对接机制与政策支撑体系，打通产业与市场之间的关键堵点。在此过程中，进一步加大对外贸型工业企业“转内销”的引导与支持，强化供需精准对接能力建设，推动产品标准适配、品牌重塑与营销渠道本地化，提升企业面向国内市场的适应性与竞争力。同时，在积极稳妥拓展新兴国际市场的基础上，实现 从传统“两头在外”向“两头在内、内外兼顾”的转变，增强工业发展的内生动力。要以扩大内需战略为牵引，在稳定基本消费、保障民生的基础上，持续释放工业品在城乡消费、公共服务、基础设施等领域的潜在需求。着力提振升级型消费，发展智能家居、绿色汽车、康养设备等新型工业品消费；推动信息消费、绿色消费、健康消费等新兴消费场景落地，培育制造业发展的内需新动能，为经济长期增长夯实消费支撑。
第三，着力增强产业安全能力。要加快解决先进制程芯片、工业软件、高端数控机床等自给率偏低、受制于人的“卡脖子”问题，集中资源力量推进制造业重点产业链环节关键核心技术的自主攻关，统筹实施重大技术装备研发和产业化工程，提升关键装备研发和系统集成能力。同时，深入实施产业基础再造工程，聚焦基础零部件、基础元器件、基础工艺、基础材料等，推进一批具有通用性、基础性、战略性的核心产品突破，推动自主产品在实际应用中不断验证、迭代与升级，打通从研发到产业化的“最后一公里”。在资源保障方面，要强化战略性矿产资源的安全供给能力，加快推进国内资源增储上产，完善“产供储销”一体化体系，增强资源配置的灵活性和安全性。同时，积极参与全球矿业治理机制建设，提升我国在关键矿产全球价值链中的规则制定权与战略影响力，为工业体系稳定运行和国家安全提供坚实支撑。
第四，大力提升数字化绿色化协同发展能力，全面推动重点行业绿色转型。深化人工智能、大数据、 云计算、物联网、区块链等数字技术在工业减排降碳过程中的应用，借助数字技术加快绿色转型速度。推广建设碳捕集利用、碳封存等新技术项目，着力降低应用成本。同时，着力做大绿色消费市场，积极推动绿色家电、绿色建材、新能源汽车下乡和“以旧换新”等活动，扩大政府部门的绿色采购范围和规模，做大绿色消费市场，倡导形成绿色低碳的生活理念和消费习惯，为工业绿色发展提供需求端支撑。
第一，增强对主要贸易国家产业政策、贸易政策的跟踪和预测能力，在应对国际经贸摩擦中构建“游刃有余、回旋有度”的国际经贸关系体系。以东亚、东南亚、拉美为重点加强工业产能合作，构建网络紧密连接、数据畅通流动、各自发挥优势的工业产业链、价值链，形成较为完整的区域供应链体系。在优化区域开放布局方面，“十五五”时期应继续落实“十四五”时期支持中西部和东北地区承接国内外产业转移的战 略，依托对外开放平台牵引形成更为优化的区域开放格局，培育形成安全稳定、效率显著、规模庞大、完整齐备的跨国供应链体系。在完善推进高质量共建“一带一路”机制方面，应以科技创新的深度落实为重点，加强多边合作平台建设，加快构建立体互联互通网络，培育中国与其他新兴经济体的产业梯度体系。
第二，扩大制度型开放，提升中国工业的全球竞争力。“十五五”时期应在初步建立中国特色自由贸易港政策和制度体系的基础上，加快建设中国特色对外开放平台政策和制度体系，加强中国特色政策制度体系的外溢适用性研究，提升对高标准国际经贸规则的参与深度和引领能力。在深化外贸、外商投资和对外投资管理体制改革方面，“十五五”时期中国应在落实好制造业领域外资准入“负面清单”清零的基础上，进一步扩大商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放，扩大对最不发达国家单边开放，以开放赋能国内产业升级。将中国打造成为对外开放水平稳居世界前列，国内制度体系与国际高标准制度安排相互融合、彼此衔接，中西部和东北地区产业承接能力大幅提升，区域开放格局更加合理，“一带一路”共建水平进一步提高的开放型经济强国和开放型制度供给大国，真正以制度型开放来全面提升中国工业的全 球竞争力和竞争优势。
（作者曲永义来自中国社会科学院 工业经济研究所，本文原题为：“十五五”时期中国工业发展展望，首发于《财贸经济》2025年第9期，约23000字，本文已被《高等学校文科学术文摘》2025年第9期摘录）
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今年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”（2026—2030）规划的谋划之年，本专栏将立足城市和区域发展，关注新一轮发展的重大战略选择问题。
来源：曲永义
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